安徽省律师协会——行政诉讼“优化审”改革路径
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行政诉讼“优化审”改革路径

日期:2018-06-07    作者:蒋敏    来源:人民法院报    阅读次数:    保护视力色:       
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  庭审改革作为“以审判为中心”诉讼制度改革的重要内容,各地不断探索创新、优化完善。所谓行政诉讼“优化审”是指在现有的行政诉讼庭审程序上进行优化和完善。本文围绕行政诉讼“优化审”改革路径,从以下方面简述如何构建行政诉讼“优化审”格局,真正实现简案快审、难案精审。

  一、突出重点

  (一)庭前分流。庭前的重点是分流。一是案件实行繁简分流。结合案件类别、是否进入实体审理、是否涉众涉稳等区分繁简,如对于信息公开等案件可以依法实行简易程序快速审理;对于明显不属于行政诉讼受案范围的案件,可以径行裁定驳回起诉。二是剥离程序性事项。将大量程序性、事务性、辅助性工作采取外包等形式分流。三是类案集中审理。对于案由相同、一方当事人相同的类型化案件,可以集中到一个团队或者一个审判人员、一段时间内进行集中审理。四是做好相关准备工作。首先,认真阅卷和准备庭审提纲。虽然有观点主张将法庭变为办公室,提倡“有理讲在法庭”,不主张开庭前阅卷,但为有效驾驭庭审、加强庭审的针对性,提倡庭前翻阅卷宗、做到心中有数。其次,做好庭前协调工作。协调应当贯穿案件办理始终,庭前协调有助于多元化快速化解争议。第三,召开庭前会议。根据案件情况确定是否需要召开,注意防止将优化误读为繁琐化。第四,进行风险评估。对于涉众涉稳等案件,积极采取措施,做好庭审预案,加强安全保障,争取相关支持。

  (二)庭中优化。庭中的重点是优化。一是庭前与庭中衔接。庭前开展的工作需在庭中进行说明,以便有机衔接。二是规范举证质证。行政案件依法由被告承担举证责任,庭审中原则上应由被告先举证,原告后举证,但不作为和行政赔偿等案件可以由原告先举证。举证质证后,围绕证据的关联性、合法性、真实性尽可能当庭认证。三是调查和辩论环节合并。行政诉讼法对此并无明确规定,但可以参照民事诉讼法的规定引入调查和辩论合并审理模式。实践中应当因案而异,如果案件争点主要在于事实部分,通常仍应将事实调查清楚再进入法庭辩论环节。四是引入最后陈述环节。行政诉讼法并未规定最后陈述,实践中对此认识不一,可以参照民事诉讼法的规定引入该环节,具体操作中可适当简化。五是合议庭成员相互配合。原则上庭审不应由一人大包大揽,应注重合议庭成员间的合理分工与协作配合。六是应对突发事件。如对于当事人当庭申请回避的,应当具体分析而不应一概休庭。如果申请回避的事由明显不属于法定事由,可以当庭驳回。此外,对于在法庭上喧闹、不配合庭审甚至扰乱法庭秩序的,必要时可依法采取强制措施。

  (三)庭后延伸。庭后的重点是延伸。一是做好协调工作。依法可以调解的案件除当庭开展调解工作外,休庭后继续做好相关工作。不符合调解要求的也应积极争取支持、开展协调工作,力争实质性化解争议。二是积极探索文书改革。裁判文书改革是司法改革的重要组成部分,文书制作应当进行繁简分流,积极探索模版化、要素化、格式化、表格化等简易文书,集中精力制作繁案文书,据法论理,加强文书的说理性。三是加强判后释疑。部分当事人提起诉讼往往由于对法律理解错误或是为“争一口气”,此类案件可以采取判后当面释明等方式做好服判息诉工作。四是提出司法建议。包括针对个案、结合类型化案件或一段时期的行政审判情况提出司法建议或司法审查白皮书,助推法治建设。

  二、归纳争点

  准确归纳争点是行政诉讼庭审改革的重要环节,也是提升庭审质量、体现法官驾驭能力的重要内容。归纳庭审争点应当根据庭审情况确定,对于采取法庭调查和辩论合并方式的,可以在合并环节开始时一并归纳;对于分开进行的可以在法庭调查阶段先归纳无争议事实,后归纳争议事实,同时在法庭辩论阶段归纳法律适用争点。庭审中应尽量聚焦归纳的争点问题引导法庭辩论,必要时可对争点进行适当调整。此外,庭审中应尽可能在各阶段进行争点小结,让当事人和旁听群众听得清楚明白。

  三、突破难点

  根据行政诉讼法的相关规定,行政机关负责人出庭应诉是原则、不出庭是例外。但在实践中,这一问题往往成为制约行政诉讼庭审的瓶颈。通常出庭率同行政机关层级成反比,层级较低的行政机关负责人出庭应诉率较高,反之较低。有的地方将负责人出庭率纳入依法行政指标进行考核,有的地方采取提前与行政机关进行沟通商定开庭时间等方式,确保负责人依法出庭应诉。从根本上解决这一难点,需要标本兼治,从转变观念、提升法治意识、加大延伸服务力度等方面着手,多管齐下加以突破解决。此外,某些行政案件背后的真实诉求也成为案件处理难点,如部分信息公开案件当事人均有其他目的,只有关注到表面诉求背后的真实目的,依托多元化方式协调处理,才能更好地审理好案件,彻底化解纠纷。

  四、研究盲点

  三大诉讼法均规定,人民法院对于公开审理或者不公开审理的案件,一律公开宣告判决。但对于公开宣告判决的具体地点和方式并未明确规定,即对于是否需要复庭并在法庭上宣判各地理解不一、操作各异,这一问题属于庭审改革的盲点,需加以研究。通常刑事案件大都采取复庭方式在法庭上公开宣判,但民事、行政案件受制于案多人少、法庭数量不足等主客观因素限制,各地做法不一。有的采取复庭方式进行宣判,有的采取邮寄送达或通知当事人到诉讼服务中心领取文书并填写宣判笔录等方式宣判,有的采取成立集中送达中心等方式统一委托宣判等。对此,需在今后的庭审改革中逐步提升当庭宣判比例,同时对其他宣判方式进行规范。

  五、解决痛点

  行政诉讼相对于刑事、民事诉讼起步较晚,法律制度涉及面广,相关司法解释尚在不断完善之中,对法官的综合能力要求较高,容易成为深化庭审改革的痛点。一方面,法官能力问题容易成为发展短板。行政诉讼对法官的综合能力提出了更高的要求,包括需要广泛涉猎、深度研究各类法律规范及规范性文件,同时具有较强的综合协调能力。另一方面,行政案件社会关注度高、容易引发舆情。行政案件虽然在法院案件总量中占比较少,但由于“民告官”的特殊性,服判息诉难度较大、申诉信访占比较大、处理难度和法官压力较大,需坚持问题导向不断创新工作机制、营造拴心留人环境。

  六、关注热点

  证人、鉴定人等出庭作证是庭审改革的关注热点。证人等出庭作证作为刑事庭审改革的重要内容大力推进,由于行政诉讼证人证言相对较少,该项工作难以广泛推进,但在行政协议、工伤认定、不作为等案件中,仍可参照适用最高法院刑事庭审实质化改革“三项规程”积极引入证人等出庭作证制度。此外,行政诉讼证据制度也容易成为关注热点。行政诉讼法规定被告承担举证责任,同时原告也应当承担证明起诉符合法定条件等相应举证责任。不少案件被告因举证不力承担败诉后果,但具体应当如何分配原、被告举证责任,各类证据证明力应当如何认定,需要结合个案具体研究。

  七、提炼特点

  行政诉讼庭审改革需固化成果,形成制度规范。在深度调研的基础上,学习、借鉴刑事庭审实质化和民事庭审优质化的有效做法,注重成果转化。改变单一审判模式,结合不同法院、不同审级、不同案件类型等特点,探索提炼各类庭审模式,形成庭审改革系列制度规范。此外,需加强宣传,形成品牌效应。积极采取邀请人大代表、政协委员、行政人员和社会公众观摩庭审,通过“观摩庭+研讨会”等方式加强法制宣传,实现“审理一案、规范一片”的效果。

  八、打造亮点

  行政诉讼庭审特色亮点在于法官主导,这与刑事诉讼的职权主义类似,强调适度发挥法官的主导作用,把握诉讼进程,通过法官引导开展法庭调查和辩论等方式,消弥行政相对人的相对弱势地位,确保当事人双方处于实质平等状态。同时,强化智能化支撑是另一个亮点。对于要素规范、审理程序相对固定的信息公开、不作为、行政许可、行政处罚等案件,探索推进要素式智能审判平台,提升庭审智能化水平。此外,庭审改革应既注重统筹推进,同时也鼓励基层创新,积极推行政府和法院联席会、试行诉讼请求确认书、优化庭审告知书,探索试行公益律师制度、独立报告人等制度,多措并举、多管齐下,力争实现庭审程序优化和案件质效双提升,促进行政争议实质化解。

  (作者单位:四川省成都市中级人民法院)